Otra opinión sobre Sistema Parlamentario en Argentina, para que sigamos discutiendo un tema de interés actual para todos.
Ahora es mi amigo Carlos Luque, joven constitucionalista correntino, quien nos expone características actuales y su opinión a futuro.
Como siempre, agrego mi opinión, con todo el respeto que el amigo me merece: no creo que los argentinos seamos 'incultos institucionales', por el contrario creo que hemos optado siempre por las que se presentaban como las mejores opciones, pese a que una y otra vez hemos sido engañados.
Y también, como lo vengo diciendo, creo que el Parlamentarismo, engarzado en una reunificación del poder territorialmente disperso por un federalismo de clishé, puede ser un importantísimo avance institucional para la Argentina.
Pero oigamos a Luque:
Presidencialismo híbrido en la República Argentina
por Carlos D. Luque*
I. INTRODUCCION.
Trataremos aquí de dar forma a lo que estamos pregonando en el título de este trabajo, la existencia del denominado sistema presidencialista o presidencialismo en nuestro país, pero con la característica de un tinte híbrido dado principalmente por la existencia de ciertos institutos que se fueron sumando, o los fueron sumando, a la institucionalidad y a la realidad jurídica argentina.
La hibridez aquí proclamada estaría dada por la distinta naturaleza del origen del producto (institución) insertado en nuestro sistema constitucional, que es el destino del mismo y la diferencia entre este destino y aquel origen, consideramos entonces como sistemas “híbridos” a aquéllos que se caracterizan por su ambigüedad y que re-curren a diversos tipos de modelos y procedimientos, trataremos aquí de desarrollar este punto los mas clara y brevemente posible.
Tiene razón Sabsay[1] cuando dice que dirimir o estudiar, que no es lo mismo, de alguna manera el presidencialismo en Latinoamérica tiene mucho que ver con volver sobre las costumbres, sobre las cuestiones culturales mucho más que sobre la realidad normativa, ya que es desde ese punto de vista que nuestros presidencialismos son especiales.
Pero mientras ya hay quienes dicen que se esta superando en America Latina la crítica permanente al presidencialismo nosotros decimos sin embargo que no solo no es así, sino que, a contrario sensu, se viene hablando de que seria bueno instalar en la Argentina el sistema parlamentaria de gobierno.
Entonces, sin pretender agotar un tema, ni tan siquiera desarrollar la cuestión tan pormenorizadamente, ni establecer diferencias entre sistemas, ni tomar partido por alguno, aunque ya se ira viendo que es una ilusión como mínimo errónea traspolar el sistema parlamentario a la Argentina , ni tampoco buscar la explicación de la impúdica exacerbación de poder del Ejecutivo nacional, buscaremos únicamente desarrollar nuestra opinión.
Pasamos a ver básicamente las nociones de presidencialismo, luego del parlamentarismo para introducir nuestra idea de la hibridez del presidencialismo argentino para dar lugar finalmente a algunas opiniones conclusivas.
II. NOCIONES ELEMENTALES SOBRE PRESIDENCIALISMO.
Nos concentramos en este punto, como se hará también al tratar el parlamentarismo, simplemente para dar a conocer de que se trata el sistema presidencial, con alguna que otra nota de procedencia histórica, pero no mucho mas puesto que se dejo sentado claramente la finalidad del presente trabajo.
Vemos que Sartori[2] dice que, básicamente, el presidencialismo generalmente se define por uno o más de tres criterios; en primer lugar, la elección popular (directa o indirecta) del jefe de estado; en segundo lugar, que el parlamento no puede designar al gobierno ni destituirlo; y en tercer lugar que el jefe de estado es también el jefe de gobierno.
Entonces para el politólogo italiano sus criterios son o aparentan ser unidos, o sea, que un sistema es presidencialista si el jefe de estado (Presidente) resulta de una elección popular, que no puede durante el término de su mandato ser removido del cargo por el voto parlamentario y encabeza el o los gobiernos que el designe.
Es necesario e interesante hacer una aclaración sobre el segundo criterio “presidencialista” utilizado por Sartori, el de la imposibilidad del Congreso de destituir mediante una votación al presidente, a simple vista podríamos confundir esto con nuestra institución del juicio político (mecanismo constitucional para destituir, entre otros al Presidente de la Nación ), regulado en los arts. 53, 59 y 60 de la Constitución Nacional , pero esto no es así porque en directa contradicción con su nombre el juicio político no es causado por razones o motivos políticos propiamente dichos sino por alguna causal de mal desempeño o por la comisión de delitos comunes, con lo cual esto no es asimilable al voto de censura que, como veremos, existe en los sistemas parlamentarios.
Claro está, como lo decíamos al introducirnos, que nuestro sistema presidencialista (como la mayoría de los Latinoamericanos) se origina y viene del siglo XIX, desde poco antes de nuestra independencia.
Nuestros modelos constitucionales originarios estuvieron claramente inspirados, porque quizá era indispensable para el modelo republicano disponible, en la Constitución de los Estados Unidos de America; se pensó en un ejecutivo fuerte, un presidencialismo de carácter unipersonal, un sistema bicameral en el congreso especialmente en los países federales, y un judicial que también respondía al modelo de control de constitucionalidad difuso, encabezado por una corte que también se inspiraba en el modelo norteamericano; como vemos la forma era aparentemente correcta, pero era solo eso: la forma.
Entonces en la República Argentina el presidencialismo esta formalmente configurado de la siguiente manera, en primer lugar concentra en una sola persona las jefaturas de gobierno y de estado.
La tarea de gobierno del jefe del ejecutivo es asistida por un despacho de ministros, pero estos son designados y removidos por el propio presidente, oficiando de secretarios de estado que lo secundan con el refrendo y legalización de los actos.
Los órganos colegiados representativos, que a diferencia del parlamentarismo en estos sistemas suele identificarse con la denominación de Congreso, carece de potestades para censurar al gobierno y el hecho de que tenga en sus bancas a una mayoría adversa al Ejecutivo de modo alguno genera ninguna consecuencia de tipo institucional.
Sin embargo, el órgano representativo tiene la posibilidad totalmente excepcional de destituir al presidente, y a otros funcionarios, a través del juicio político, institución que, en rigor de verdad, entre nosotros no ha rendido los frutos deseados para remediar situaciones de mal desempeño o delito en que se hallare incurso aquel; además, a diferencia del parlamentarismo, el ejecutivo carece de facultades para disolver el Congreso.
Sabemos que tanto el presidente como los integrantes del Congreso, deben sus jerarquías a la elección popular, ocasión en que se discierne el término de sus mandatos pre-establecidos por la Constitución Nacional.
Desde el punto de vista de la división de poderes como bien señala Midón[3], este sistema aquí explicado en sus notas primarias y básicas realiza mejor aquel principio; a diferencia del sistema parlamentario donde se constata que la separación de funciones es mucho más imprecisa.
Una muy particular del parlamentarismo es que en ellos el Parlamento no hace la ley, en los hechos se limita a aprobarla, desde que la praxis política ha llevado a que sea el gabinete quien diseñe los instrumentos legislativos que pondrá a consideración del Parlamento.
Estas son a grandes rasgos algunas de las características principales del sistema instituido por el constituyente argentino originario quien ha seguido este consejo de Alberdi[4] atribuido originalmente a Simón Bolívar: “Los nuevos estados de la America antes española necesitan reyes con el nombre de presidentes”.
III. NOCIONES ELEMENTALES SOBRE PARLAMENTARISMO.
A grandes trazos y siguiendo la temática del punto anterior queremos comenzar diciendo que este sistema ha tenido sus orígenes en practicas institucionales inglesas y que goza, claro esta, de enorme aceptación y desarrollo en el continente europeo.
Pero antes de dar sus características centrales es por demás interesante hacer unas breves reflexiones.
Reconocido es que el único denominador común de todos los sistemas que llamamos parlamentarios es que requieren que los gobiernos sean designados, apoyados y según sea el caso destituidos por el voto parlamentario[5].
Pero esta afirmación, por si sola, no dice mucho; no empieza siquiera a explicar el porque los gobiernos en cuestión muestran gobiernos fuertes o débiles, estabilidad o inestabilidad, en suma un desempeño bueno, mediocre o malo; antes de ahondar un poco en estas cuestiones señaladas y sin salirnos del marco de trabajo que nos hemos trazado, veremos los lineamientos centrales (digamos en su versión pura) del sistema que se propone generar un equilibrio pleno entre el Parlamento y el Gobierno[6].
Como se enseña en el grado universitario decimos que se produce un desdoblamiento de funciones oficiales asignando a distintos titulares las jefaturas de gobierno y la del Estado; el gobierno recae en un gabinete el cual esta presidido por un primer ministro con responsabilidad política e institucional ante el Parlamento, se da normalmente que tanto los ministros como el mencionado primer ministros son todos parlamentarios pero este ultimo es el líder del partido o coalición con la mayoría dentro del Parlamento, o en su fracción mas “popular” por decirlo así, la representativa cámara de los comunes del sistema inglés es el ejemplo mas saliente.
Pero la representación de la nación, o sea la jefatura del Estado recae en un rey o en presidente, y los ejemplos (por citar alguno) serian España e Italia respectivamente; se le da a este funcionario una misión decididamente diplomática y protocolar, y su poder queda relativizado aun con la potestad de designar formalmente al primer ministro porque la misma recaerá siempre en el parlamentario con mayor apoyo del cuerpo representativo.
A todo esto agregamos que el gobierno se mantendrá estable en tanto y en cuanto tenga la confianza parlamentaria, si los pares votan una censura, o mejor dicho si el parlamento produce un voto de censura el gobierno cae.
A la inversa de lo dicho anteriormente el gobierno podrá disolver el Parlamento y llamar a elecciones si la inestabilidad política es incontenible, pero es como una rueda, se le devuelve el poder al pueblo quien vota un nuevo parlamento dando por terminada la inestabilidad, pero el nuevo Parlamento tendrá una nueva mayoría, que podrá ser o no del mismo signo que la disuelta, que volverá a formar el gobierno.
Es una facultad, una atribución del pueblo, de los electores el darle la oportunidad a otra expresión política o a pesar de tener la posibilidad de hacerlo volver a votar mayoritariamente por la expresión que gobernaba al momento en que se produjo la disolución.
Como dice Loewenstein[7], el derecho de disolución del Parlamento y el voto de no confianza o de censura, están juntos como el pistón y el cilindro de una maquina. Su respectivo potencial hace funcionar las ruedas del mecanismo parlamentario. Allí donde estas respectivas facultades no se corresponden adecuadamente, por ejemplo, cuando el derecho del gobierno de disolver el Parlamento esta atrofiado o, por el contrario, la acción parlamentaria, de desaprobación esta limitada, difícilmente podrá funcionar un sistema parlamentario autentico y hasta puede que deje de existir.
Lo mas que podemos ahondar en el tema quizá es expresar que a medida que nos adentramos en este sistema encontramos por lo menos que hay tres variedades principales de parlamentarismo: en un extremo el sistema ingles o de gabinete, sistema en el que el ejecutivo prevalece por sobre el Parlamento; en el otro extremo el gobierno asambleario de la III y IV Republica que crea una especie de caos ingobernable; y la formula intermedia y mas común de parlamentarismo con control partidario; tomemos nota aquí, a pesar de que dijimos que no haríamos este tipo de declaraciones, que viendo esto a simple vista podemos expresar razonablemente que el parlamentarismo puede fallarnos tanto como el presidencialismo.
Finalmente y como dato de cabotaje decimos que esta discusión, parlamentarismo o presidencialismo, tuvo su máxima expresión durante la vuelta definitiva a la democracia en nuestro país con los Dictámenes del Consejo para la Consolidación de la Democracia que auspiciaba la instalación de una formula intermedia entre el presidencialismo y el parlamentarismo (nos animamos a decir que se propugnaba un semi-presidencialismo) pero buscando de alguna manera parlamentarizar el sistema, o lo que puede ser lo mismo quitarle fuerza al presidente.
IV. LA HIBRIDEZ DEL
Hemos tenido la oportunidad de desarrollar o conceptualizar la cuestión de la hibridez en la Republica Argentina
a) Delegación Legislativa.
Por orden cronológico nos ocuparemos primero del instituto de la delegación legislativa, que si bien tiene cabida en la letra de nuestra Constitución Nacional con la reforma de 1994, ya había entrado con fuerza en nuestro ordenamiento allá por el primer cuarto del siglo XX.
En la primera guerra mundial el parlamento francés hizo uso y abuso de la delegación legislativa en el ejecutivo, estamos hablando en un ejecutivo a la manera de la tercera república francesa.
Pero en un país que tiene un sistema donde el Parlamento lo es todo, es el poder supremo, y el ejecutivo tiene su origen y su durabilidad asentada en la voluntad exclusiva de aquel la delegación legislativa no es vista nunca como una transgresión al sistema, sino como una consecuencia lógica de la estructura de ese gobierno.
Entonces el panorama se aclara:
- El Parlamento cuando lo desea, pone fin al gobierno.
- El Parlamento cuando le place le da las directivas de conducción a ese mismo gobierno.
- El Parlamento recibe rigurosamente rendición de cuentas de ese ejecutivo que ha creado.
Este contexto del sistema político de origen parlamentario hace que la delegación legislativa sea el correlato necesario de dicho sistema.
Pero mientras tantos que pasa con nuestro país? comenzamos diciendo que es una repetida costumbre en la historia constitucional argentina copiar instituciones, pero además últimamente también, como comenzamos a demostrar y lo seguiremos viendo, se empezaron a injertar híbridos en nuestro sistema político institucional.
Por todos estos motivos, la delegación legislativa que ingreso en su momento en las costumbres políticas-jurídicas argentinas, lo hizo casi tramposamente bajo el prestigioso ropaje del derecho francés como se ha dicho y ya no hubo vuelta atrás, al contrario vino la reforma constitucional de 1994.
Sabemos que la delegación legislativa tiene su necesario origen fundamental en una pretensión de “urgencia y eficacia” y es a esa pretensión a la que finalmente el constituyente de 1994 le dio vida en la letra de nuestra carta magna bajo la justificación de limitar el instrumento.
Pero el constituyente de 1994 se olvido de un principio básico, el principio general en un sistema constitucional como el nuestro, tomado exactamente del esquema constitucional norteamericano de fuerte y tajante división de poderes y ejecutivo presidencial, no habilita como principio la delegación legislativa en el ejecutivo.
La enorme decadencia política entre nosotros del poder legislativo, tiene su origen más importante en la delegación legislativa en el ejecutivo, así se produjo la brutal hipertrofia del ejecutivo, así se ha llegado a la situación actual.
Tampoco pasemos por alto que el o los argumentos para estas cuestiones siempre serán, como hemos dicho, la eficacia, eficiencia o la remanida necesidad, ahora tampoco olvidemos que estos siempre han sido los argumentos de la tiranía o por lo menos de la impunidad.
b) El Consejo de la Magistratura.
En cuanto a los antecedentes de esta institución de origen europeo continental, a una de las tantas conclusiones que ha llegado el maestro Spota[8] es que el Consejo de la Magistratura es una institución absolutamente ajena, no sólo al sistema político de distribución de poderes a la manera norteamericana, que es el que nosotros tenemos, sino además a la esencia de ese sistema político, pues el Consejo de la Magistratura corresponde a estructuras en las cuales el juez administra justicia, nada más.
Se trata de sistemas de administración de justicia y no de sistemas de Poder Judicial, como es el sistema presidencialista, de origen estadounidense y cuyo modelo adopta nuestra Constitución Nacional; la tarea de juzgar era así entendida como una función de gobierno o, para ser más exactos, una función ejecutiva o de administración de justicia.
De ese modo, en Europa donde nacen, los Consejos fueron concesiones del monarca para asegurar cierto grado de independencia funcional a los jueces que, en rigor de verdad, dictaban sentencia en nombre del rey.
De allí resulta entonces la posterior evolución ocurrida en los sistemas parlamentarios europeos y en el sistema semipresidencialista francés, donde los Consejos de la Magistratura se dan en el marco de una dependencia de la administración de justicia con respecto al gobierno.
Pero ¿dónde está la gran diferencia?, nos aclara Spota[9]: El Consejo de la Magistratura se ha desarrollado en un sistema en el cual la judicatura, los jueces son únicamente y exclusivamente administración de justicia, esto es el Consejo pertenece a una filosofía política de un sistema de gobierno en el cual el acto de juzgar no importa jerarquizar como poder al que juzga.
Solamente donde existe una división de poderes a la manera de la distribución norteamericana, capacitando al juzgador para cumplimentar los controles de constitucionalidad en función del principio de supremacía constitucional, el que juzga tiene poder político porque puede declarar la inconstitucionalidad de una norma o acto del poder administrador.
Volvemos a la primera cita y vemos que el profesor de Buenos Aires era claramente pesimista en cuanto a la instauración, pero mucho más al posterior funcionamiento del Consejo de la Magistratura en la Argentina ; y creemos que el tiempo le ha dado probadamente y con creces la razón.
En cuanto a la ubicación del Consejo de la Magistratura dentro del esquema político institucional argentino y su composición, han sido objeto de profundas discusiones por parte de la doctrina local por varios motivos[10].
La principal, como se ha mencionado, se debe a que los Consejos de la Magistratura fueron pensados y diseñados dentro del marco del sistema político e institucional de algunos países de Europa continental y luego tomados como modelo por la Constitución y la legislación argentina, sin advertir que existen diferencias esenciales entre estos sistemas políticos y el adoptado por nuestro país.
Hoy podemos decir firmemente y sin temor a equivocarnos que este otro híbrido jurídico a fracasado en nuestro país, no solo al ser normado en la Constitución Nacional , sino además y sobre todo con la reforma que se produjo por vía de la Ley 26.080, modificatoria de la ley que reglamentó la letra constitucional, que ha transformado al Consejo de la Magistratura en un dedo mas de la mano del príncipe.
c) El Jefe de Gabinete de Ministros.
Estamos ante el híbrido de los híbridos, quizá sin la existencia de las dos instituciones que hemos brevemente desarrollado de todas maneras alcanzaría con este verdadero injerto para tildar a nuestro presidencialismo de híbrido.
La denominación asignada a este nuevo funcionario, ingresado por los reformadores de 1994, es propia de la técnica de los sistemas parlamentarios donde el gobierno esta a cargo de un gabinete presidido por un primer ministro.
Entonces como bien señala Sabsay[11], se trataría de otro elemento de origen parlamentario enclavado en el interior de nuestro sistema presidencialista, que viene a agregarse a la institución ministerial.
Sin embargo como bien lo puntualiza Midón[12], las funciones encomendadas a este secretario por la constitución evidencian que los únicos puntos de contacto con aquel tipo de gobierno pasan por el nombre y, si se quiere, por el singular voto de censura que para su remoción tiene el congreso.
La doctrina pacíficamente al calificarlo de distintas maneras pone en evidencia que los roles del nuevo funcionario no alteran los presupuestos sustanciales que han caracterizado a nuestro sistema presidencial.
Ahora, ¿cual era la finalidad real pensada para este funcionario como mecanismo de atenuación y desconcentración de funciones del presidente? y esto tenía que ver con solucionar los problemas que se decantaban de las notas negativas del presidencialismo argentino, esto es que el jefe de gabinete debía representar una verdadera transformación institucional, el poder político ya no se concentraría únicamente en el presidente[13].
Pero a días de haberse cumplido 15 años de la reforma constitucional de 1994 es notorio y hasta lamentable ver que el jefe de gabinete no desempeña ninguna función institucional que pueda atenuar el presidencialismo fuerte, ni evitar los posibles cortocircuitos del sistema político.
Con alguna excepción desde la creación de la figura hemos tenido funcionarios oscuros con funciones que no han pasado de ser el jefe de prensa de lo que el presidente quería transmitir.
Llegamos a la conclusión con el profesor Haro[14] que a la luz de las prescripciones introducidas en la reforma constitucional resulta evidente que:
a) No existe una descentralización del poder presidencial en otro órgano diferente y autónomo.
b) Lo que si existe es un cambio en la conformación interna del accionar del ejecutivo consistente en una desconcentración de funciones, cosa que en realidad en cualquier organismo de la administración publica se hace reordenando organigramas, para aliviar al presidente de las muchas tareas que le lleva ser el jefe político de un país.
Decididamente hay momentos en que hasta parece estorbar esta figura en nuestro sistema constitucional, pero el problema como vimos viene de antaño, por traspolar, por injertar, por “innovar”, lo que sucede es que innovando con el nombre no cambiamos absolutamente nada, se podría haber llamado primer ministro y estaríamos seguramente en lo mismo si la regulación jurídica que se le aplicara fuese la misma.
V. CONCLUSIONES.
No queremos extendernos mucho más porque el punto de ponencia esta ampliamente demostrado, todo lo que se injertó no funcionó, no funciona y somos un tanto pesimistas en cuanto al futuro de estas instituciones.
Quedo claro que aquí no se ha tratado la cuestión de que o cual es el sistema que más le conviene a la Argentina , el presidencialismo actual, el parlamentarismo o como fue propuesto en su momento alguna forma de semi-presidencialismo.
Visto lo demostrado sobre las instituciones injertadas en nuestro presidencialismo venidas directamente del parlamentarismo europeo o el invento del hibridísimo jefe de gabinetes de ministros y por una cuestión elemental pensamos que si bien el debate sobre la conveniencia de un sistema u otro en algún momento debería darse, ¿no seria mas serio, o para que suene mas correcto no seria mas oportuno pensar en todas las cosas que no funcionan en el sistema que ya tenemos?
Nuestro sistema presidencialista ha destruido, es cierto que con complicidades, no queremos victimizar a nadie, el federalismo que declama nuestra carta magna, y no es un problema menor, es “el” problema, mas allá vienen las discusiones sobre la reforma política incluido el tema de robustecer los partidos políticos y salir de estas fragmentaciones espasmódicas, etc.
Pero, finalmente, todo esto no es más que la decantación de la incultura constitucional de los argentinos, lamentable pero realmente como bien se ha señalado los argentinos creen que el presidente es el responsable de “todo”[15]; por como contrapartida además, tienen un bajísimo nivel de confianza en el congreso.
No creemos que el parlamentarismo sea la solución de estos problemas no menores, y mucho menos sus injertos que han convertido a nuestro presidencialismo en un presidencialismo hibrido.
* Profesor (JTP) de Derecho Constitucional en la Universidad Nacional
[1] SABSAY, Daniel; “Presidencialismo y Parlamentarismo. Un debate pendiente”, Ponencia General de la Sesión 1 del XIX Encuentro de Profesores de Derecho Constitucional, Tucumán, agosto de 2009.
[2] SARTORI, Giovanni; “Ingeniería Constitucional Comparada, FCE, México, 2000, pags. 97-99.
[3] MIDON, Mario; “Manual de Derecho Constitucional Argentino”, La Ley , Buenos Aires, 2004, pag. 706.
[4] ALBERDI, Juan Bautista; “Bases y puntos de partida para la organización política de la República Argentina ”, Academia Nacional de Ciencias Morales y Políticas, Librería Histórica, Buenos Aires, 2002, pag. 31.
[5] SARTORI, Giovanni; “Ingeniería Constitucional Comparada, FCE, México, 2000, pag. 99.
[6] MIDON, Mario; “Manual de Derecho Constitucional Argentino”, La Ley , Buenos Aires, 2004, pag. 705.
[7] LOEWENSTEIN, Karl; “Teoria de la Constitucion ”, Ariel, Barcelona, 1975, pag. 197.
[8] SPOTA, Alberto A.; El Consejo de la Magistratura , Separata de Anales de la Academia Nacional de Ciencias Morales y Políticas, Buenos Aires, 1995, pág. 17.
[9] SPOTA, Alberto A.; Idem.
[10] Informe del Consejo de la Magistratura de Argentina; pág. 41, Fundación Konrad Adenauer 2004.
[11] SABSAY, Daniel; “Presidencialismo y Parlamentarismo. Un debate pendiente”, Ponencia General de la Sesión 1 del XIX Encuentro de Profesores de Derecho Constitucional, Tucumán, agosto de 2009.
[12] MIDON, Mario; “Manual de Derecho Constitucional Argentino”, La Ley , Buenos Aires, 2004, pag. 715.
[13] ALFONSIN, Raúl R.; “Núcleo de Coincidencias Básicas”,
[14] HARO, Ricardo; “El rol institucional del jefe de gabinete de ministros en el presidencialismo argentino”, UNAM, México, 2002, pag. 123.
[15] HERNANDEZ, Antonio M.; “Argentina: una sociedad anómica”, UNAM, México, 2005, pag. 73.
-----------------------------------------------------------------
2 NOTAS RELACIONADAS:
CONTRA PRESIDENCIALISMO, PARLAMENTARISMO
ANDRÉS GIL DOMÍNGUEZ SOBRE EL PARLAMENTARISMO
